正视区域差异加强监督管理
    易地占补平衡应利于耕地总量稳定 

    主持人：本报记者刘波
     嘉宾：中国农业大学土地资源管理系主任朱道林

    众所周知，我国耕地资源有限，从国家粮食安全和社会稳定等目标出发，我国政府提出实施世界上最严格的耕地保护制度。然而，经济建设和经济发展是必然趋势，工业化和城市化正处于快速发展时期，建设占用耕地成为必然。因此，国家提出了“耕地总量动态平衡”的目标。近日，国土资源部发出紧急通知，强调建设占用耕地不得跨省调剂“指标”。本期对话，我们邀请了中国农业大学土地资源管理系主任朱道林教授，请他就我国实行的耕地占补平衡制度特别是易地占补平衡的问题谈谈看法。

　　主持人：国土资源部近日发出紧急通知，强调建设占用耕地不得跨省域易地补充，并要求进一步规范本行政区域内占补平衡，严格监督管理和考核，统筹协调建设占补耕地规模。请先简要介绍一下我国耕地占补平衡制度的由来。

　　朱道林：《中华人民共和国土地管理法》明确规定，“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地”。这是制定耕地占补平衡制度的法律依据。建设单位必须按照规定，履行补充耕地的义务；各地要严格按照建设项目占地的数量，进行耕地占补平衡。

　　主持人：为什么会出现耕地易地占补的现象？

　　朱道林：由于我国幅员辽阔，各地土地资源禀赋、耕地资源条件、经济发展状况存在较大差异，导致了耕地占补平衡在不同地区存在不同的困难。东部沿海发达地区经济发展迅速，建设用地不断占用耕地，而耕地后备资源短缺，在本县、市域内乃至省域内实现耕地总量动态平衡难度很大；而在中西部地区，耕地后备资源丰富且易开发，工业化、城市化速度较慢，建设占用耕地的矛盾相对不那么突出。因此，实行耕地易地占补平衡成为东西部地区、发达地区与欠发达地区共同的“语言”。在2001年至2004年期间，浙江、江苏、上海、广东、山东等省先后在省内、乃至省际间进行了易地占补平衡的探索。

　　主持人:据了解，耕地易地占补平衡这一现象甫一出现，便引发了争论，赞成方和反对方各执一词。

　　朱道林：由于耕地易地占补平衡能够解决不同地区占用耕地与补充耕地的矛盾，因此大多数地方积极要求实行易地占补平衡。实践中已经出现的易地占补平衡主要通过指标置换乃至购买指标实现。省际间易地开发耕地，占补平衡指标置换是在满足本省区新增建设用地的需求、实行耕地总量动态平衡的基础上，通过土地开发整理，将动态平衡有余的新增耕地，用于抵消外省（市、区）宜农后备资源匮乏、新增耕地数量不足和无法满足以补偿所占用耕地的数量。出售给外省份的耕地占用指标，以置换成新增建设用地耕地补偿指标，将可实现较大区域的耕地动态平衡的耕地保护。其优势是，既可支持发达地区的经济建设，又能盘活后备资源丰富地区的存量耕地资源，增加其财政收入，带动区域经济发展，为国家耕地总量动态平衡和粮食安全做出贡献。

　　反对耕地易地占补平衡的一方提出，一是易地占补平衡难以实现质量上的平衡，很容易出现占优补劣的问题；二是经济落后地区尽管现在愿意拿出补充耕地指标，但也担心今后发展用地问题。有人甚至提出，这种易地占补的结果，可能导致耕地数量没有减少，但耕地质量下降，最终受损的是国家。对土地资源稀缺的经济发达地区来说，通过易地占补平衡可换取更多的开发建设用地，并由此带来可观的收益。但对被占补的经济欠发达地区来说，并未得到收益。

　　主持人：耕地保护关系到国家粮食安全、经济发展和社会稳定，是国土资源管理最重要的任务之一，因此实现耕地占补平衡在耕地保护中具有举足轻重的作用。如何建立有效的耕地占补平衡政策？

　　朱道林：一方面，耕地总量动态平衡政策应着眼解决区域差异问题。目前在建设用地和耕地保护指标分配上，尽管已考虑到区域之间的差异，但对经济发达地区占用耕地多而可补充的耕地少、经济欠发达地区占用耕地少而可补充耕地多的问题如何解决，仍然是个难题。

　　例如，长三角、珠三角、京津塘环渤海湾地区中的省、市，由于城市化率较高，且农业产业调整力度较大，有占用耕地的强烈需求；而人均耕地资源相对充裕的中、西部地区，剩余农产品却因其它地区都实现了耕地资源总量动态平衡而难以销售，使农业土地利用效益和农业生产发展在一定程度上受到影响。随着城市化和工业化进程的加快，用地指标计划分配明显不能满足经济发展对土地（建设用地）的需求，特别是在经济发达的沿海地区，普遍存在突破计划指标的现象。

　　另一方面，应制订耕地开发潜力大的省份开发耕地的激励机制。耕地开发潜力大的省份拥有新增耕地指标的产权，但现行的占补平衡制约使其丧失了收益权，从而缺乏开发耕地潜力的动力。尤其是耕地保有量较多的地区，承担着更大的耕地保护责任，要付出更多的人力、物力和财力，同时也预示着他们要丧失更多的耕地非农化带来的机会收益。这样，耕地较多的地区耕地保护带来的经济效益、生态效益、社会效益中有一部分（或大部分）被耕地较少地区乃至全社会所享用。不付出成本就分享到耕地保护的收益，使耕地保护成本内部化，收益外部化。因此，耕地保护具有明显的保有量外部性，且保有量外部性造成了区域经济发展的不平衡。

　　因此，耕地资源匮乏与耕地开发潜力较大的省份均有进行耕地易地占补平衡交易的强烈动机，以实现在已有制度安排下的“潜在利益”，这是耕地保护制度需要深入研究的问题。由此可见，保护耕地资源不仅仅是资源科学问题，更是经济学问题。

　　主持人：国土资源部的紧急通知规定非常明确，“本省(区、市)行政区域内各市(地)、县(市)非农建设占用耕地，应立足于在本市(地)、县(市)内补充耕地”，但在一些地区，由于经济发展的必然，其本行政区域内的确难以补充耕地，这种状况尤其在沿海经济发达地区较为普遍；而一些内陆省份耕地资源相对比较充足，而目前国家对易地进行耕地占补平衡又严格限制。那么，在今后的经济建设中，各地应如何解决这一系列矛盾？

　　朱道林：从经济关系来看，易地占补平衡之所以得到一些地方的认可，有其内在的经济机制，这实际是“市场”的选择。但是，这种“市场”行为目前影响了国家耕地保护的目标，即存在补充耕地不落实、质量不高等问题。这就需要国家土地管理部门加强管理，实行严格的补充耕地验收制度、补充耕地按等折算制度。如果能够保证补充耕地得到落实、质量得到保障，那易地占补还有问题吗？因此，在加强和完善管理的基础上，有步骤地、

　　有区别地实施易地占补来解决部分矛盾应该是有效的途径。

　　退一步，如果要严格实行省域内占补平衡，那就要求深入研究以省为单位的在耕地总量不变前提下可占用耕地数量，即以可开发为耕地的后备资源数量决定可占用耕地数量，这是短期内实施本地占补平衡的基本要求。因此，在《国土资源部关于严格耕地占补平衡管理的紧急通知》中提出，在新一轮土地利用总体规划修编和年度土地利用计划指标分配时，应充分考虑当地耕地后备资源状况、补充耕地潜力等因素，合理确定非农建设占用耕地和补充耕地的规模、布局和时序，确保实现耕地占补平衡。

　　主持人：耕地占补平衡必须严格限定在本省(区、市)行政区域内，非经国务院批准，一律不得跨省域进行耕地占补平衡。在目前严峻的耕地保护形势下，耕地易地占补平衡制度如同基本农田保护制度，同样是一道不可逾越的红线。（刘波）